从十八大三中全会决议看城投公司发展方向

  摘要:伴随着我国城镇化发展,由地方政府出资设立的城市建设投资融资平台公司,简称“城投”或“城投公司”,成为了我国特色社会主义市场经济中带有强烈政府性质的特殊市场经营体,通过近十来年的发展,很多城投公司的经营运作已经深深植入了其所在城市的现代化发展中。本文就十八届三中全会提出的全面改革内容结合城投公司的现状,分析当前城投所面临的危机与机遇,探索未来城投公司的发展路径。

  一、背景

  中共十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》简称《决定》,对中国未来十年的改革开放和发展做出了一个纲领性的规划。内容涵盖15个领域、60个具体任务,改革力度前所未有,其中与城投行业直接相关的就有6个领域。作为支持地方发展,进行投融资活动的城投公司,与地方政府的政策环境和财力支持息息相关。在新的形势下,相关政策逐步缩紧,不少的城投公司发展面临很大的不确定性,稍有不慎就会遭遇严峻的挑战,甚至存亡的分界。带着这样的考虑,深挖三中全会《决定》的内涵,剖析其对城投公司的影响,从中探讨未来可行的方向。

  二、城投公司现状与分类

  随着我国经济快速的发展,投融资改革的推进,为了更好地实现城市发展,很多大中城市,甚至一些区县都已经组建了城投公司。根据2011年全国审计结果,全国城投公司总共有6576家,其中:省级165家、市级1648家、县级4763家,其运作与经营状况不尽相同,发展有快、有慢、有倒退。但总体来看,各城投公司已经成为了推进新型城镇化发展的一支重要力量,不少城市经营的好坏,与城投公司的发展水平息息相关。

  根据城投的发展水平,我们一般将其分为四类:

  第一类平台是指已经跨越了银行信贷、土地融资、资本运作的三个阶段,全面融入城市资源运作阶段,完全实现了通过自身的经营管理实现自我经营,自我造血,自我成长。如一些经营规模大,水平高,盈利能力强的城投城建公司。

  第二类平台是指已建立合理的偿借机制,对市政项目的投融资,能做到有借有还,保证资金平衡,自身的运营能实现城市的发展的公司。

  第三类平台是指还没有形成良好的发展机制,还主要依靠银行信贷、直接融资、土地出让等方式维持经营的城投公司。

  第四类平台是指自身功能已经萎缩,向政府部门回归,完全失去经营能力的公司。

  现阶段,第三类城投公司在全国分布最为广泛,在数量上也占比最大,约五成以上。近两年,褪去了2009年“四万亿”投资计划的狂热,此类平台向上或向下的分化趋势越来越明显。

  三、《决定》对城投公司的生存发展影响

  (一)《决定》提出的两项重要改革

  1、财税体制改革

  十八届三中全会《决定》中最重要的一项改革就是深化财税体制改革。《决定》指出:“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。”

  建立一个与国民经济发展水平相适应的财税体制是国家保持长期发展的基本保障,所以中央决定对现行的财税体制进行革新,在《决定》中明确了三大基本任务:一是改进预算管理制度,二是完善税收制度,三是建立事权和支出责任相适应的制度。从这可以看出,改革的目标就是要改进上个世纪建立运行的分税制制度,根据税收制度与税种属性,理顺中央与地方的财政收入划分,同时保持现有中央和地方财力格局总体稳定。

  众所周知,关于城投公司的产生,最基本的原因就是1994年分税制改革后,中央与地方的财权与事权不匹配,中央分到了更多的财权,而地方的事权却逐步增加,地方财政长期收支不平衡,再加上《预算法》对地方政府的限制,于是各地争相仿效组建平台公司开展融资活动与土地运作,进行基础设施开发与城市经营,实现当地经济发展。如果通过改革使中央与地方的财权与事权完全匹配,并且地方可以自行发债融资的话,那么城投类的平台公司最基本的经营职能便不复存在,所以城投公司遇到的最大的困难是转型的问题。

  2、建立地方政府信用评级制度,开放市政债券发行

  1995年起实施的《中华人民共和国预算法》第28条,明确规定“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”因此,很长一段时间内,我国政府债券仅限中央政府债券。依据财政部印发的《2009年地方政府债券预算管理办法》和《2013年地方政府自行发债试点办法》,地方政府发债始于2009年,最初完全由财政部代发,2011年起由上海、广东等4地进行政府自行发债尝试,到今年自行发债省份扩容到六地。

  作为首期地方政府债券,2009年新疆维吾尔自治区政府债券(一期),简称“09新疆01”,于2009年3月30日至2009年4月1日在上证所发行,并于2009年4月3日正式上市,成功募集资金30亿元。根据相关统计数据显示,到今年年底由财政部代理发行的地方政府债券将会达3500亿元,较2012年2500亿元的规模增加了40%。

  《决定》指出:“建立透明规范的城市建设投融资机制,允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。” 相信随着相关政策逐步地放开,地方政府债券发行规模会进一步扩大。

  自行发债对地方政府是一把双刃剑,发债过多的城市会对发债产生依赖,如果没有适合的制度与之相配,当出现逆城市化时,会加速城市的衰退。根据美国的经验,每个城市都有权自行发债是不可能的。虽然州政府和地方政府从1812年开始就以发行债券的方式为地方经济发展及基础设施建设筹集资金,但美国从来没有全面放开地方政府自行发债,而是通过严格的债务规模控制与风险预警机制。美国法律规定:“州政府发债必须要经当地公民全体投票表决或议会表决通过,州以下地方政府要受经常性预算平衡和严格的会计准则限制。”08年金融危机后,美国了防范债务危机,对州及以下政府发债双加加了管理,目前全美只有三十几个州在08年后自行发过债,大多集中在加利福尼亚、纽约、得克萨斯、伊利诺伊、佛罗里达和宾夕法尼亚等6个州,并且市政府发行的债券也只限于一些大中型城市。由于美国对投资者保护的法律完备,个人投资者可以对一些风险较高的市政债券用脚投票,所以其近两年发行销售情况并不太好。

  (二)改革对四类城投公司的影响

  上述两项改革对四类城投公司的影响程度分析

城投公司
第一类第二类第三类第四类
财政支持力度一般
经营造血能力

一般

财税改革影响较弱较强
自行发债影响较强较弱

  对第一类城投公司,如上海城投,已经实现了自我造血,独立发展的能力,完全融入了城市的发展过程中,近二十年来上海市的财权与事权的匹配度就比其它地区高,在这种环境下产生发展出来的城投公司自然受财税改革的影响较弱,从2013年开始上海市政府可以自行发债,但2013年上海城投的融资能力却在进一步上升,这主要是因为上海城投可以独立于市财政支持进行运作,所以改革对这类城投公司的生存影响是较弱的。

  对第二类城投公司,如合服、济南、太原、镇江等一些省会城市或发展较好的地市级城投公司,其财政支持力度强,建立了合理的还债机制,有一定的经营性项目。这些地方政府有能力自行发债,财税改革会使财政资金流向市政债,必然会减少对城投公司的支持力度,如果其自行发债,很可能不再通过城投公司,所以这类城投公司要尽快转变经营机制,加强造血能力,形成良性循环。

  对第三类城投公司,是全国数量最多的平台公司。公司受财政支持能力一般,经营造血能力弱,在公司总资产中,土地资产占比高,净现金流表现差甚至为负。改革会对此类城投公司的生存冲击最大。

  对第四类城投公司,几乎无平台性质,相信随着进一步的改革,此类平台会逐渐消失。

  综上,城投公司在新的改革形势下,必然会受到强烈的冲击,由其对于第三类城投公司要认清自身的定位、功能和作用,应该尽早根据自身所处的环境,规划明确好发展路径,加快改革的速度,改革没有回头路,应该果断向上靠拢。所以目前还仅仅局限于政府投融资平台的城投公司应该突破融资平台的思维,向新的层次发展。

  四、《决定》对城投公司未来发展的启示

  (一)积极发展混合所有制经济。

  《决定》指出:“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,是中国特色社会主义制度的重要支柱,也是社会主义市场经济体制的根基。公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分,都是我国经济社会发展的重要基础。”

  “鼓励非公有制企业参与国有企业改革,鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业,鼓励有条件的私营企业建立现代企业制度。”

  “积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。”

  “允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营,研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。”

  混合所有制经济不是一个新词,党的十五大就指出要建立公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,大力发展混合所有制经济,但是由于种种原因,近十年来混合所有制经济发展并不太好。相信三中全会以后,根据《决定》提出的新内涵和新定位,国有资本控股和非公有制资本控股的混合所有制经济会出现共同发展的局面,所以作为国有资本单一的城投公司完全可以根据自身需求,果断尝试混合所有制,快速壮大实际控制资产的规模,提高经营能力与盈利能力,实现自身跨越式发展。

  通过这些年的实践,国有独资企业引入混合所有制一般有两种可操作的方法。一是通过整体改制进行混合所有制尝试。这种方法难度较大,但改制较为彻底,通过引入其它所有制经济主体,组建成为新股份公司,使原来政府单一出资的城投公司,转变为“国资委(财政局或住建局)+投资者”的股东模式,改变政府一言堂的局面,让股东大会决议公司重大事项,从而实现让更多的参与者,参与到城市建设中来,集资、集智、集力,共同实现城市良性发展。二是通过子公司进行改制。这种方法操作比较简单,使用范围广泛。城投公司根据自身业务,组建、收购或重组项目股份公司引入混合所有制。对于这种方法,不少具有一定盈利水平的城投公司现在都已经开始尝试,如青岛城投、宁波城投、天津城投等。

  (二)发展为国有投资集团

  《决定》指出:“完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”

  “允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体。”

  组建国有投资集团也不是一个新概念,我国以前就参考新加坡淡马锡集团组建了中国投资集团。淡马锡是一家由新加坡财政部监管、以私人名义注册的控股公司,下设若干子公司,主要由政府官员组成董事会。政府部门对公司影响仅体现在董事会人事任免权,不干涉淡马锡及控股下属公司投资运营。淡马锡下属公司按市场规则运营,自负盈亏。但是由于我国经济体量远超新加城,国企、央企的数量众多,发展水平不一,具体情况复杂,近十年来由于上述种种原因,就没有再进行更加深入的实质性探索了。

  虽然《决定》关于组建国有资本投资公司主要是针对央企,但这种以转变资产管理到资本运营的思维方式,作为地方政府平台的城投公司可以完全借鉴,转型成为一个积极的投资者,由目前的“地方政府+平台公司”模式转变为 “地方政府+投资平台+项目公司或平台公司”的模式,实现现有的城投公司政企分来,让城投公司独立地进行资本运作,行使出资人的角色,独资、控股、参股各类企业或平台,支持帮助各类企业或平台做大做强,支持当地城市发展,甚至跨区经营,与其它城投公司合作,加强城市之间的联合发展,实现共赢。

  五、总结与展望

  相信在不远的未来,随着更加深入的市场化改革,城市之间的发展竞争会越来越激烈,更加适宜居住,更加有发展机会的城市会更好的发展,而淘汰的城市会随着经营能力的下降,城市会逐步萎缩。以完成地方政府进融资任务为主业的城投公司应该转型为城市的经营者,开发者,建设者,以支持城市良性发展为目标,建设更好,更美,便适宜的城市为自己主要业务,把自身的战略与城市的发展结合起业,实现与城市共生

【中国现代集团 张翔宇】